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澳大利亚和新西兰的扶贫为什么失败了

2007年底澳大利亚开始实施扶贫计划,如今已满10年。

这个计划有个听起来宏伟却又简单的名字:“缩小差距”(Closing the Gap)。2008年7月,陆克文政府设立了全国土著健康平等理事会(National Indigenous Health Equality Council);同年11月,澳大利亚政府批准了“国家土著改革协议”(National Indigenous Reform Agreement),其中规定了六项缩小差距的目标,包括缩小土著与非土著人群之间的预期寿命差距、夭折率差距、幼儿、小学和高中教育水平的差距,以及就业的差距。

然而,上面这些目标,十年后大部分都失败了,尤其是就业率和收入差距反而拉大了。

其实早在1999年,新西兰也实施过类似的政策,也叫“缩小差距”(Closing the Gaps,多了个s)。在工党执政的1999–2008年期间,新西兰土著人群的各项社会指标都有所进步,但是新西兰的非土著人群的进步更大,这意味着两者之间的差距并没有缩小。此事可能说明,扶贫并不是人们想象中的那么简单,即使有一腔热情和充裕的金钱,也许都还是不够的。

根据澳大利亚政府2017年的土著扶贫花费报告,2015-2016年对土著居民的直接支出总额为约334亿澳元,人均44886澳币,是非土著国民的2倍上下。这些额外花费主要集中在教育和民生保障上面,使得六项目标中的教育数据有所提升,但这些人口的工作产出却没有相应程度的提升,土著居民仍然身陷贫困和犯罪旋涡,社会平等更加恶化了。澳大利亚政府砸下的这些钱,没有看到任何产出上的回报,想着每年给每个土著居民投入这么多钱,却换来一个个犯罪分子,纳税人深感不满。

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图为15-64岁人群失业率与偏远程度的相关度的统计,黄色为土著居民

数据显示,土著居民的失业率总体明显偏高,而且其他居民在大城市的失业率相对较高,在偏远地区则较低,土著居民却恰恰相反。这反映了土著人口的经济发展水平总体还处于落后阶段,与发达的澳大利亚主流社会差异明显。

同时在政府忽视的一些指标上,情况也恶化了。1991年,澳大利亚的监狱中有14%的人是土著居民(土著人口只占3%),而25年之后监狱中的土著居民达到了27%。(1)。而在新西兰,监狱中有超过50%的人是土著居民(土著占总人口15%),而在上世纪末这个数字约为40%(2)。2001-2012年间,新西兰土著居民的肥胖率、本科学历比例、失业率和收入,与主流民族之间的差距都有所增加(3)。这种现象说明两国政府在扶贫时,似乎少做了些什么。

这是对不发达人口的心理和文化缺乏关怀和尊重所致

早在1840年(也就是第一次鸦片战争时期),英国在新西兰建立殖民政府,就意识到新西兰土著无法接受英国殖民文化,这很可能会造成不稳定和反抗。为了“保护”土著免受殖民统治的冲击,对于英国政府而言,最好的解决办法是使这些人“现代化”,于是新西兰史上第一次扶贫计划开始了,“土著保护者办公室(Office of Protector of Aborigines)”创立,但20年后就宣告失败了。

先进文明面对落后文明时多是傲慢和蔑视的。当时颇具影响力的社会哲学家杰里米•边沁(Jeremy Bentham)认为,土著人民基本上无法指导自己的发展,因此必须要发达社会的亲自指导才行。在这样的思想下,英国政府开始了“扶贫指导”工作。

为了节省支出,主导扶贫的是私有的教会力量。土著保护者办公室的领导就是新教教会推荐给新西兰总督的,传教士被允许与土著贸易。对土著来说,现代商品极有诱惑力,以至于愿意用任何方式进行支付:金钱、资源、劳力或者土地,土著保护者办公室的经费也主要来自土地交易的税金。教会的绝对权力使得传教士常常以教会的名义,大量廉价获得土著的土地并放在自己名下。

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新西兰毛利人与英国政府签署怀唐伊条约,成为政治地位平等的英国国民

这种剥削和腐败现象,对土著居民的现代化毫无裨益,失去土地和资源一定程度上恶化了土著居民长期发展的能力,而且这种利用土著对契约和商品价值的无知,掠夺他们土地的所谓贸易,也为后来的新西兰土著与英国殖民者之间的旷日持久的土地争端埋下隐患。1860年的土地战争是在英国正式统治新西兰20年后才发生,可见错误的扶贫方式会带来剥削和腐败,后果比殖民矛盾都严重。(4)

土著保护者办公室的失败是因为英国当局只想到统治的稳定,不考虑土著人民客观民情和需求的结果。今天“缩小差距”政策在纽澳的双双失败,其实也还是这样的原因。政府只希望简单地花钱雇人就能做出漂亮的政绩,却没有去谦卑地研究土著的思想和文化,然后对症下药,激励、刺激他们上进。就好像让马儿快走,不是想着如何用胡萝卜吸引它,而是自己或者雇人上去拼命拉一样。

其实只要国家有钱并使劲给贫困人口砸钱,贫困人口即使游手好闲不工作,医疗和教育的指标也可以逼近富裕人口,但他们的文化和生活习惯却可能还是不能适应现代化生活,最终在就业、劳动产出和犯罪率上继续与其他人群拉大差距,治标不治本。更何况不是所有国家都那么有钱。

澳大利亚和新西兰政府近年来已经着手改革扶贫方案,严格审核扶助对象,对“坐在门口晒太阳,等着政府送小康”的人,以“撤回福利”为由强制要求他们参加就业培训。这在金钱上,确实起到了胡萝卜大棒的作用,但严控福利可能依然不是强烈的社会刺激(stimulus),因为很多人会转而用犯罪的方式解决自己的物质需求(这也是土著犯罪率很高的重要原因),让贫困人口进步很可能还需要更主观的原动力。

虽然差距存在,但事实上当今新西兰土著与非土著之间的差距要比1840年时小得多,这种差距的变小其实就是土著自己奋斗的结果。

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